Le questioni legate al diritto d’asilo hanno assunto particolare rilevanza nell’ultimo decennio, non solo a livello nazionale ma anche e soprattutto a livello europeo ed estero. Sono noti i casi in cui un individuo si trovi in patria in situazioni di pericolo, e necessita di chiedere accoglienza e protezione presso un altro Stato, per essere tutelato dal punto di vista umanitario e al fine di godere di garanzie giuridiche differenti, o ulteriori, rispetto a quelle concesse nel Paese di origine. La materia è intricata e complessa, ma volendo schematizzare, possiamo richiamare le fonti giuridiche secondo la loro rilevanza gerarchica:

1) articolo 10, comma III, della Costituzione (“Lo straniero, al quale sia impedito nel suo paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d’asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge”), cui si affiancano le norme internazionali consuetudinarie che entrano nell’ordinamento per la porta dell’art. 10, comma I, della Costituzione (“L’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute”);

2) articolo 3 del Trattato sull’Unione Europea, paragrafo 2 (“L’Unione offre ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne, in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone insieme a misure appropriate per quanto concerne i controlli alle frontiere esterne, l’asilo, l’immigrazione, la prevenzione della criminalità e la lotta contro quest’ultima”) e articolo 78 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea, il quale auspica che l’Unione sviluppi una politica comune in materia di asilo, volta a offrire protezione a qualsiasi cittadino di un paese terzo che necessiti di protezione internazionale;

3) regolamenti e direttive dell’Unione Europea. Tra i primi, direttamente applicabili nell’ordinamento nazionale, troviamo il regolamento n. 604/2013; tra le seconde, le direttive n. 83/2004 e n. 85/2005

4) la Convenzione internazionale relativa allo statuto dei rifugiati, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951, ratificata dall’Italia con Legge 24 luglio 1954, n. 722;

5) norme nazionali di iniziativa “autonoma” ovvero di recepimento delle direttive dell’UE (in particolare, i Decreti legislativi n. 286/1998 – Testo Unico sull’Immigrazione, n. 251/2007, n. 25/2008 e n. 142/2015).

La firma della Convenzione di Ginevra 1951 (archivio delle Nazioni Unite)

Per diversi decenni, nel nostro ordinamento è mancata una normativa di rango legislativo che applicasse e specificasse i contorni dell’art. 10 comma III della Costituzione. Una norma, quest’ultima, che ha dunque visto riconoscersi dalla dottrina una precettività immediata e diretta.

La Direttiva n. 83/2004 – recepita dall’ordinamento italiano a mezzo Decreto Legislativo n. 251/2007 – ha stabilito le “norme minime” sull’attribuzione, a cittadini di Paesi terzi o apolidi, della qualifica di rifugiato ovvero di “persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale”, introducendo quindi una forma ulteriore di protezione rispetto allo status di rifugiato riconosciuto dalla Convenzione di Ginevra del 1951 (la c.d. “protezione sussidiaria”). Questa si configura come forma di tutela destinata a individui che – pur non presentando condizioni tali da poter essere riconosciuti come rifugiati – qualora facessero ritorno nel loro Paese di origine correrebbero un rischio effettivo di subire un “grave danno”.
La Direttiva n. 85/2005 – recepita dall’ordinamento italiano a mezzo Decreto Legislativo n. 25/2008 – stabilisce i princìpi che ciascuno Stato membro è tenuto ad applicare per il riconoscimento o la revoca dello status di rifugiato (ma è ovvio che le medesime disposizioni si applicano anche nel caso di richiesta di protezione sussidiaria). Essa autorizza i richiedenti a rimanere nel territorio dello Stato membro in cui hanno presentato la domanda, per il tempo necessario all’adozione di una decisione definitiva.

Dunque, osserviamo che le misure di protezione internazionale ad oggi contenute nel nostro ordinamento, le quali costituiscono esplicazione piena del diritto d’asilo costituzionale, del quale hanno finalmente determinato l’attuazione, si sostanziano: 1) nello status di rifugiato, 2) nella protezione sussidiaria, 3) nelle altre figure “speciali” di protezione che hanno sostituito il generico riferimento ai “seri motivi di carattere umanitario” di cui all’art. 5, comma VI, del Decreto Legislativo n. 286/1998 (come modificato dal Decreto-Legge n. 113/2018).

Lo status di rifugiato spetta a chiunque, nel giustificato timore di essere perseguitato per motivi di razza, religione, cittadinanza, appartenenza ad un determinato gruppo sociale o per le sue opinioni politiche, si trovi fuori dallo Stato di cui possiede la cittadinanza – oppure, se apolide, che si trovi fuori dal territorio nel quale aveva precedentemente la dimora abituale – e non può o non vuole per tale timore ritornarvi.

L’articolo 7 del Decreto Legislativo n. 251/2007 specifica che gli “atti di persecuzione” devono essere sufficientemente gravi per la loro natura e frequenza da rappresentare una violazione grave dei diritti umani e possono, in via esemplificativa, essere costituiti da atti di violenza fisica o psichica, provvedimenti legislativi, amministrativi, di polizia o giudiziari discriminatori per la loro natura o per le modalità di applicazione, azioni giudiziarie o sanzioni penali sproporzionate o discriminatorie, rifiuto dei mezzi di tutela giuridica, azioni giudiziarie in conseguenza di rifiuto di prestare servizio militare in un conflitto quando questo possa comportare la commissione di crimini, atti specificamente diretti contro un genere sessuale o contro l’infanzia.

L’articolo 2, comma I, del Decreto Legislativo n. 251 del 2007 definisce “persona ammissibile alla protezione sussidiaria” il cittadino straniero che non possiede i requisiti per essere riconosciuto come rifugiato, ma nei cui confronti sussistono fondati motivi di ritenere che, se ritornasse nel Paese di origine, o, nel caso di un apolide, se ritornasse nel Paese nel quale aveva precedentemente la dimora abituale, correrebbe un rischio effettivo di subire un grave danno e non può o, a causa di tale rischio, non vuole avvalersi della protezione di detto Paese. L’articolo 14, comma I, identifica il “danno grave” nelle seguenti ipotesi:

a) condanna a morte o esecuzione della pena di morte;

b) tortura o altra forma di pena o trattamento inumano o degradante ai danni del richiedente nel suo Paese di origine;

c) minaccia grave e individuale alla vita o alla persona di un civile derivante dalla violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale.

In tema di onere probatorio, le Commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale devono valutare se il richiedente abbia compiuto ogni ragionevole sforzo per circostanziare la domanda, se tutti gli elementi pertinenti in suo possesso siano stati prodotti, se sia stata fornita una idonea motivazione dell’eventuale mancanza di altri elementi significativi e se egli risulti comunque attendibile.

All’interno del sistema pluralistico della protezione internazionale, una misura atipica era prevista, in via generale, dall’articolo 5, comma VI, del Decreto Legislativo n. 286 del 1998, richiesta direttamente al Questore o all’Autorità Giudiziaria. Tale forma di protezione costituiva una misura residuale, volta ad abbracciare situazioni in cui, pur non sussistendo i presupposti per il riconoscimento di una tutela tipica (status di rifugiato ovvero protezione sussidiaria), non poteva disporsi l’espulsione e doveva provvedersi all’accoglienza del richiedente che si trovasse in condizioni di vulnerabilità, da valutare caso per caso.

L’istituto ebbe notevole applicazione tanto che, nonostante la sua natura complementare ed eccezionale, era divenuto il beneficio maggiormente riconosciuto nel sistema nazionale, a causa della sua ampia definizione che lasciava ampi margini a un’interpretazione estensiva, in contrasto con il fine di tutela temporanea di esigenze di carattere umanitario. Per queste ragioni, è stata soppressa dal Decreto Legge n. 113/2018 e sostituita da un’enumerazione volta a tipizzare, e al tempo stesso a circoscrivere, le residuali ipotesi di protezione, che diventano oggi le uniche eccezionalmente riconoscibili (permesso di soggiorno per particolare sfruttamento lavorativo, per cure mediche di particolare gravità, per contingente ed eccezionale calamità naturale, per atti di particolare valore civile, ecc.).

Vi è da osservare, da ultimo, che il Decreto Legge n. 113/2018, articolo 7 bis, ha previsto l’inserimento nel Decreto Legislativo n. 25/2008 dell’art. 2 bis – rubricato “Paesi di origine sicuri” – il quale prevede che, a mezzo decreto del ministro degli Affari esteri e della Cooperazione internazionale, di concerto con i ministri dell’Interno e della Giustizia, venga adottato un elenco dei Paesi di origine sicuri sulla base dei criteri di cui al comma II. L’elenco dei Paesi di origine sicuri è aggiornato periodicamente ed è notificato alla Commissione Europea. Il governo italiano si è avvalso di questa facoltà a partire dallo scorso 4 ottobre, a mezzo firma di un decreto de quo. Verranno dunque rifiutate le richieste che arriveranno da migranti provenienti dai Paesi ritenuti “sicuri”, a meno che il singolo richiedente non riesca a dimostrare che la sua situazione è tale che un ritorno in patria gli possa arrecare gravi danni.

Il Regolamento n. 604/2013 (cd. “Dublino III”) risulta di fondamentale importanza in merito alla definizione di un regime europeo in materia di asilo, in quanto pone enfasi sulla necessità di attuare una politica condivisa in tale settore, che preveda un sistema europeo comune di asilo, “elemento fondamentale dell’obiettivo dell’Unione Europea di istituire progressivamente uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia aperto a quanti, spinti dalle circostanze, cercano legittimamente protezione nell’Unione”. La domanda di asilo è esaminata da un solo Stato membro, che è quello individuato come Stato competente in base ai criteri enunciati al capo III del Regolamento de quo.

Il Decreto Legislativo n. 142/2015 – che ha recepito la direttiva n. 33/2013 recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonché la direttiva n. 32/2013, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale – stabilisce le norme relative all’accoglienza dei cittadini di Paesi non appartenenti all’Unione Europea ovvero apolidi richiedenti protezione internazionale nel territorio nazionale. Il richiedente che abbia formalizzato la domanda e che risulti privo di mezzi sufficienti a garantire una qualità di vita adeguata per il sostentamento proprio e dei familiari, ha accesso alle misure di accoglienza, le quali si applicano dal momento della manifestazione della volontà di chiedere la protezione internazionale.

Il sistema di accoglienza era inizialmente articolato in più fasi, distinguendone una di primo soccorso e assistenza, nei luoghi di sbarchi e arrivi, in appositi Centri di primo soccorso e assistenza (C.P.S.A. – Legge n. 563/1995), ove sono tuttora avviate le operazioni di identificazione e le procedure per la presentazione della domanda di asilo; poi, una prima accoglienza, da attuare nei centri collettivi istituiti con apposito decreto ministeriale ovvero, in caso di indisponibilità, in strutture “temporanee”; infine, una seconda accoglienza, affidata alle strutture del sistema S.P.R.A.R.; ora, a seguito dell’entrata in vigore del Decreto Legge n. 118/2018, è stato abolito lo Sprar e restano in vigore gli articoli 9 e 11 del Decreto Legislativo n. 142/2015.

L’articolo 13 dello stesso Decreto legislativo prevede le ipotesi di revoca delle misure di accoglienza per coloro che sono ospitati nei centri di cui agli articoli 9 (centri governativi di prima accoglienza) ed 11 (strutture temporanee o straordinarie): “L’allontanamento ingiustificato dalle strutture di cui agli articoli 9 e 11 comporta la revoca delle condizioni di accoglienza […], adottata con le modalità di cui all’articolo 23, comma 1, lettera a), con gli effetti di cui all’articolo 23-bis del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25”.
L’art. 23, comma I, stabilisce ulteriori casi che possono condurre alla revoca delle misure di accoglienza di coloro che sono accolti all’interno delle strutture di cui agli articoli 9 e 11; sono in parte riprodotte le disposizioni dell’articolo 20 della Direttiva n. 32/2013, paragrafi da 1 a 3, mentre la lett. e) prevede l’ipotesi della revoca nell’ipotesi di “violazione grave o ripetuta delle regole delle strutture in cui è accolto da parte del richiedente asilo, compreso il danneggiamento doloso di beni mobili o immobili, ovvero comportamenti ritenuti gravi, ripetuti e violenti” – mutuando le ipotesi disciplinate ai paragrafi 4 e 5 della Direttiva.

Così come descritto, il sistema del riconoscimento del diritto d’asilo, all’atto pratico, soffre di pesanti ritardi e ingolfamenti – soprattutto sul lato dei ricorsi e dei rimpatri. Il numero di migranti giunto in Italia al fine di richiedere l’asilo nel 2019 è in netto calo rispetto ai due anni precedenti; tuttavia, le espulsioni, al di là dei proclami, risultano di gran lunga inferiori alle attese.
Sulle migliaia di richieste d’asilo, le Commissioni territoriali lavorano alacremente, ma ancora troppo spesso la palla passa ai tribunali, a volte con motivazioni cavillose e paradossali, a volte per semplici mancanze procedurali, provocando rallentamenti della macchina giudiziaria e un notevole aggravio di costi. Gli stessi richiedenti asilo che avrebbero un reale e concreto diritto all’accoglienza e al riconoscimento della protezione internazionale restano ingarbugliati nelle maglie burocratiche di un meccanismo inefficiente.